韋森:為什么中國(guó)稅收連年超高速增長(zhǎng)?_跨考網(wǎng)
自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái),中國(guó)政府的稅收和財(cái)政收入已經(jīng)保持十幾年超高速增長(zhǎng)了,每年的增速,差不多都是GDP增速的兩倍,有些年份甚至更高。依照中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2009/2010》的計(jì)算,按全口徑計(jì)算(政府預(yù)算收入、政府性基金收入、預(yù)算外收入、土地有償使用收入、社?;鹗杖耄┑闹袊?guó)宏觀稅負(fù),在2009年為32.2%,這不僅大大高于很多發(fā)展中國(guó)家,和歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家比較也不算低。不久前,中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所的財(cái)稅權(quán)威專家又計(jì)算出,2010年中國(guó)政府的宏觀稅負(fù)又進(jìn)一步增加到34.5%。按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn),低收入國(guó)家的宏觀稅負(fù)較宜為13%左右,中上收入國(guó)家應(yīng)該是23%左右,高收入國(guó)家是30%左右。中國(guó)目前還是一個(gè)中低收入國(guó)家,宏觀稅負(fù)已經(jīng)達(dá)到了34.5%,這意味著什么?
現(xiàn)在需要進(jìn)一步理清的問(wèn)題是:近些年來(lái)中國(guó)稅收超高速增長(zhǎng)的原因是什么?其內(nèi)在機(jī)理又是怎樣的?筆者初步發(fā)現(xiàn),原因大致有以下幾點(diǎn):
第一,中央政府決策層、包括財(cái)政部、國(guó)稅局一直有較強(qiáng)的增加稅收收入的沖動(dòng),并將其作為行政目標(biāo)。近些年來(lái),盡管在《福布斯》雜志公布的一些主要國(guó)家的稅收痛苦指數(shù)排行榜上中國(guó)的排名一直位列前三甲,但是財(cái)政部和國(guó)稅局一再對(duì)此加以否認(rèn),并一直認(rèn)為中國(guó)的宏觀稅負(fù)不高,因而從來(lái)沒(méi)有真正把減稅富民作為自己的政策選項(xiàng)。
譬如,2010年10月,國(guó)稅局局長(zhǎng)肖捷曾在《改革》雜志上撰文,明確指出:“政府集中的稅收收入還無(wú)法滿足迅速增長(zhǎng)的公共支出需求,有必要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步合理提高稅收收入占GDP的比重?!毙そ菡J(rèn)為,今后一個(gè)時(shí)期,中國(guó)的宏觀稅負(fù)不僅有上升的需要,也有提升的空間。他還透露,在下一個(gè)十年,中國(guó)稅收增長(zhǎng)的彈性系數(shù)總體上仍可能繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢(shì),即政府稅收收入占GDP的比重在目前的水平上仍有繼續(xù)上升的空間和條件。由此看來(lái),繼續(xù)提高中國(guó)的宏觀稅負(fù)水平,過(guò)去是、且未來(lái)仍將是財(cái)政部和國(guó)稅局的主要行政目標(biāo)。
這一整體政策導(dǎo)向,與十七大報(bào)告提出乃至在“十二五規(guī)劃”中所確立的“逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重,提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)似乎是相悖的。因?yàn)?,從?guó)民收入初次分配中政府稅收、勞動(dòng)者報(bào)酬和企業(yè)營(yíng)業(yè)盈余三分法來(lái)看,如果中國(guó)稅收增長(zhǎng)的彈性系數(shù)總體上仍繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢(shì),只能會(huì)減少勞動(dòng)者收入和企業(yè)盈余的份額。換句話說(shuō),在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期,即使國(guó)民收入的“蛋糕”被不斷做大,如果政府稅收仍保持持續(xù)的超高速增長(zhǎng),居民收入和企業(yè)利潤(rùn)的相對(duì)份額必定會(huì)相應(yīng)減少。據(jù)此來(lái)看,財(cái)政部和國(guó)稅局的基本政策導(dǎo)向和行政目標(biāo),是推動(dòng)近些年中國(guó)政府稅收超高速增長(zhǎng)的“來(lái)自上頭”的主要?jiǎng)恿Α?/p>
第二,到目前為止,各級(jí)政府包括財(cái)稅部門還沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到在任何社會(huì)中政府稅收都只是一種“必要的惡”,并不是稅收征收得越多越好。在前兩年一篇題為“稅收不是好東西”的訪談中,筆者曾指出,之所以說(shuō)“稅收不是好東西”,有三點(diǎn)理由:第一,按照經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的基本原理,在給定的市場(chǎng)需求函數(shù)下,任何開(kāi)征新一種產(chǎn)品稅(如燃油稅基本上屬于這一種)、資源稅或提高其稅率,均會(huì)減少該產(chǎn)品以及相關(guān)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求或供給,從而對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生一種三角形的“無(wú)謂損失”(deadweight loss),即減少社會(huì)總福利。這也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們常說(shuō)的“哈伯格三角”(Harberger triangle);第二,從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)看,企業(yè)所得稅的增收會(huì)降低企業(yè)盈利水平,削弱了企業(yè)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力;個(gè)人所得稅的增收,則會(huì)降低勞動(dòng)收益率,抑制勞動(dòng)供給;增值稅和營(yíng)業(yè)稅的增收,會(huì)抑制民間消費(fèi),因而從整體上來(lái)說(shuō),政府增加稅收會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng);第三,從稅法學(xué)原理上來(lái)說(shuō),政府對(duì)企業(yè)和個(gè)人增收任何稅收,都是政府公權(quán)力對(duì)個(gè)人私有產(chǎn)權(quán)的侵犯。但是,離開(kāi)賦稅,國(guó)家機(jī)器將不能運(yùn)轉(zhuǎn),政府也無(wú)法向社會(huì)提供任何單個(gè)人所無(wú)法提供的一些必要公共物品和公共服務(wù),因此,稅收是任何一個(gè)社會(huì)的“必要的惡”?!氨匾膼骸?,畢竟是“惡”?!皭骸保M管不可能被盡除,但從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理上來(lái)看,就應(yīng)該盡量減少。
由于對(duì)稅收的這一本質(zhì)并沒(méi)有恰當(dāng)認(rèn)識(shí),導(dǎo)致各級(jí)政府和財(cái)稅部門的官員多年來(lái)一直認(rèn)為政府的財(cái)政收入是越多越好。現(xiàn)在大多數(shù)地方政府在報(bào)政績(jī)時(shí),一個(gè)是會(huì)報(bào)本地區(qū)的GDP增加了多少,另一個(gè)就是會(huì)報(bào)政府稅收和財(cái)政收入增加了多少。在這一錯(cuò)誤觀念的引領(lǐng)下,2000年以來(lái),按照每年政府工作報(bào)告當(dāng)年的財(cái)稅增長(zhǎng)目標(biāo)和當(dāng)年的實(shí)際完成情況,中國(guó)政府的財(cái)政收入每年差不多都完成當(dāng)年預(yù)算目標(biāo)的170%以上,有好幾年都超過(guò)預(yù)算目標(biāo)的200%,甚至300%。這一現(xiàn)象迄今為止竟然沒(méi)有引起決策層、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們和社會(huì)各界的注意。正是因?yàn)楦骷?jí)政府均把稅收增長(zhǎng)作一個(gè)政績(jī)來(lái)考核、來(lái)炫耀,才導(dǎo)致各級(jí)財(cái)稅部門總是層層加碼。
第三,按照財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人的說(shuō)法,中國(guó)稅務(wù)部門的信息化對(duì)中國(guó)近些年稅收的連年快速增加起了很大的作用。在稅務(wù)系統(tǒng)信息化中,自1994年3月開(kāi)始實(shí)行并在近些年不斷完善的“金稅工程”貢獻(xiàn)巨大。通過(guò)引入現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及數(shù)字密碼和電子信息存儲(chǔ)技術(shù)等手段,金稅工程大幅度降低了企業(yè)和個(gè)人的逃稅問(wèn)題。據(jù)有關(guān)專家研究,在金稅工程前期三個(gè)緊密銜接的子系統(tǒng)──即“增值稅計(jì)算機(jī)稽核系統(tǒng)、增值稅專用發(fā)票防偽稅控系統(tǒng)和稅控收款機(jī)系統(tǒng)”──基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)第二和第三期建設(shè),目前金稅工程在主體軟件CTAIS(中國(guó)稅務(wù)信息管理系統(tǒng))建立了有35個(gè)模塊的管理、征收、稽查、處罰、執(zhí)行、救濟(jì)、監(jiān)控七子系統(tǒng),并在稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)過(guò)程中形成了數(shù)萬(wàn)人的信息技術(shù)隊(duì)伍。目前,國(guó)稅系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已經(jīng)覆蓋了全國(guó)區(qū)縣(含)以上國(guó)稅機(jī)關(guān),形成了總局、省局、地市局、區(qū)縣局的四級(jí)廣域網(wǎng)。有了如此發(fā)達(dá)的金稅工程和如此龐大的稅務(wù)征收人員和信息技術(shù)隊(duì)伍,稅收征收率(實(shí)征稅收與應(yīng)征稅收的百分比)不斷提高,應(yīng)該是自然的。
第四,各級(jí)稅務(wù)部門為了完成上級(jí)交給的征稅目標(biāo),在不少地方采取了超額征稅部分留成發(fā)獎(jiǎng)金的激勵(lì)制度。從激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)說(shuō),這是一個(gè)很強(qiáng)的激勵(lì)兼容機(jī)制。在此激勵(lì)機(jī)制中,每一個(gè)稅務(wù)局和稅務(wù)員人員在征稅時(shí),往往只考慮完成和超額完成自己的征稅目標(biāo),以期得到更多的留成和更多獎(jiǎng)金,而很少考慮到納稅人的福利減少問(wèn)題,更不可能意識(shí)到自己從每個(gè)納稅人那里征到更多的稅,在宏觀上是在“邊際地”減少國(guó)內(nèi)需求和減弱企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,并會(huì)造成一定的社會(huì)福利凈損失。龐大的稅務(wù)人員和信息技術(shù)隊(duì)伍,先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)備和技術(shù),加上激勵(lì)兼容的征稅獎(jiǎng)懲制度等,無(wú)疑是推動(dòng)近些年中國(guó)稅收高速增長(zhǎng)和宏觀稅負(fù)不斷提高的重要因素。
值得注意的是,上述推動(dòng)中國(guó)政府稅收高速增長(zhǎng)的因素,也導(dǎo)致了中國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的征稅成本快速增加,換句話說(shuō),龐大的稅務(wù)部門所花納稅人的錢也在快速增長(zhǎng)。
按照香港城市大學(xué)吳木鑾不久前所做的一項(xiàng)研究,1994年分稅制改革前,中國(guó)的征稅成本占稅收收入大約是3.12%,而1996年比重是4.73%;有人估計(jì)現(xiàn)在的征稅成本現(xiàn)在大約是5%至8%。廣東商學(xué)院于海峰教授調(diào)查數(shù)據(jù)則顯示中國(guó)的征稅成本或更高:一個(gè)地級(jí)市的國(guó)家稅務(wù)局的稅收成本是8.87%,如果加上基建成本,稅收經(jīng)費(fèi)占稅收收入的比重是13.14%;而另一個(gè)地級(jí)市地方稅務(wù)局的征稅成本達(dá)19.29%。相比之下,美國(guó)的征稅成本大約為0.58%,新加坡為0.95%,澳大利亞為1.07%,日本為1.13%,英國(guó)為1.76%。
另外,吳木鑾在“稅務(wù)利維坦”一文中還發(fā)現(xiàn),在中國(guó)近些年稅收高速增長(zhǎng)的同時(shí),稅務(wù)基建費(fèi)用大增:“稅務(wù)機(jī)關(guān)似乎形成了對(duì)基建的某種偏好。從辦公樓,再到培訓(xùn)中心,再到計(jì)算機(jī)中心,再到宿舍樓,有的僅擁有百余人的稅務(wù)局坐擁二三十層的豪華辦公樓。因此中央審計(jì)報(bào)告指出,抽查的稅務(wù)機(jī)關(guān)過(guò)半超標(biāo)建房。有的地方地稅和國(guó)稅之間還形成了攀比,地稅蓋起了豪華大樓,國(guó)稅也在原有的辦公樓基礎(chǔ)上加建或重新裝修?!痹诋?dāng)代中國(guó),已經(jīng)形成一個(gè)花著納稅人的錢的巨大的“稅務(wù)利維坦”。
在中國(guó)政府稅收保持十多年超高速增長(zhǎng)、且目前增長(zhǎng)勢(shì)頭仍然不減的情況下,中國(guó)政府決策層和全社會(huì)似應(yīng)重新思考以下幾個(gè)問(wèn)題:一個(gè)社會(huì)的稅負(fù)是否越高越好?中國(guó)財(cái)政部和國(guó)稅系統(tǒng)每年所定的不斷稅收增長(zhǎng)的政策目標(biāo)是否與十七大報(bào)告和 “十二五規(guī)劃”中所確定的“逐步提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重”這一基本國(guó)策相沖突?一個(gè)不受任何制約的“稅收利維坦”是否是可控的?誰(shuí)來(lái)約束和制約稅務(wù)部門無(wú)限制征稅的沖動(dòng)?稅收這樣快速增加的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響又是什么?
還有,中國(guó)政府目前每年征到的十幾萬(wàn)億稅收和其他財(cái)政收入,又是如何用的?這難道不是中國(guó)政治體制運(yùn)行的一個(gè)核心問(wèn)題?
?。ū疚淖髡唔f森,復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授,澳大利亞悉尼大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,曾在劍橋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政治學(xué)院和哈佛大學(xué)哈佛-燕京學(xué)社訪學(xué)。主要研究領(lǐng)域?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)和比較制度分析。學(xué)術(shù)著作主要有:《社會(huì)制序的經(jīng)濟(jì)分析導(dǎo)論》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)與哲學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)理論與市場(chǎng)秩序》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)如詩(shī)》、《思辨的經(jīng)濟(jì)學(xué)》以及《市場(chǎng)、法治與民主》等。本欄目所述僅代表他的個(gè)人觀點(diǎn)。)
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