張曙光：保障房或推高中國地方債_跨考網(wǎng)

　?。ň幷甙矗褐袊胤秸畟鶆諉栴}近來引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注。中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員、天則經(jīng)濟研究所學術(shù)委員會主席張曙光7月19日在天則經(jīng)濟研究所主辦的一場宏觀經(jīng)濟形勢報告會上談及此問題，并回答了包括FT中文網(wǎng)在內(nèi)的媒體的提問。我們特將張曙光其發(fā)言及問答中涉及地方政府債務的部分整理成文，以饗讀者。）

　　6月27日，國家審計署發(fā)布《全國地方政府性債務審計結(jié)果》。該報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，占GDP的27%。其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務16695.66億元，占15.58%。至此，中國地方政府債務第一次有了權(quán)威的官方數(shù)字。

　　這一權(quán)威數(shù)字既有可信之處，又有可質(zhì)疑之處。據(jù)審計署官員介紹，今年上半年，審計署派出4.13萬名審計人員，歷時三個月，對187.36萬筆地方政府性債務逐筆、逐項進行了審計，工作深入細致，因而結(jié)果是可信的。

　　但是，人民銀行發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》稱，地方融資平臺貸款近14.4萬億元。銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)是，截至2010年11月，全國地方融資平臺貸款約9.1萬億元。國外一些機構(gòu)（如穆迪評級機構(gòu)）估計的數(shù)字更高。

　　上述不同統(tǒng)計有概念上的差異。國家審計署審計的范圍包括地方融資平臺債務和地方政府債券，涵蓋面大于央行和銀監(jiān)會。但審計署審計的地方融資平臺為6576個，比央行統(tǒng)計的數(shù)字少了3000個。根據(jù)審計署的報告，在10.7萬億元地方政府債務中，有8.5萬億元為銀行貸款。如果把審計署未審計的地方融資平臺包括在內(nèi)，并按審計署已審計單位的平均數(shù)計算，那么，地方債務有可能接近15.6萬億元，其中銀行貸款為12.37萬億元。前者超過了央行報告中所述的數(shù)字，后者接近穆迪公司的估計，即審計署的審計低估了3.5萬億元銀行貸款。

　　如果將10.7萬億元的地方政府性債務，加上近三年中央政府代地方政府發(fā)行的6000億元債券、公共部門債務余額，以及公共部門的隱形負債，中國公共部門債務余額占GDP的比重約為50%左右，在60%的預警線之下。從總量上看，風險似乎可控，但從結(jié)構(gòu)上看，風險依然不小。

　　大公國際近期認為，中國地方政府債務沒有太大的風險，但我認為是有風險的。主要體現(xiàn)為，第一，真實的債務數(shù)額到底有多少，我們心里“沒底”。我們沒有數(shù)據(jù)，只能按照審計署提供的數(shù)據(jù)來計算。如前所述，審計署審計的地方融資平臺比央行少3000家，少了近三分之一。從這個角度來看的話，我覺得近15.6萬億元的數(shù)字也是有根據(jù)的。

　　第二，中國地方債務下一步還會增加，原因就在于6月底發(fā)改委發(fā)布通知，允許地方政府通過發(fā)債來建保障房。我估計，下一步，地方政府以修建保障房的名義借債會成為一股風潮，類似的事情過去是出現(xiàn)過的。這個問題在下文中將詳述。

　　第三，一些人認為地方政府債務風險不大的一個理由是，中國地方財政收入增長地很快。但是，據(jù)統(tǒng)計，2010年底，已有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率超過100%，即其綜合財力小于當期債務，處于破產(chǎn)境地。由于償債能力不足，一些地方政府開始借新還舊，甚至出現(xiàn)了逾期債務。這樣的問題，就不是靠財政收入增長所能解決的問題了。

　　而且，據(jù)審計署表示：“部分地方的債務償還對土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府?！痹诋斍暗暮暧^調(diào)控政策下，今年地方政府的土地出讓收入不會像去年那么好。據(jù)統(tǒng)計，今年前五個月賣地收入下降了11%。如果土地財政持續(xù)惡化，地方政府有可能出現(xiàn)債務危機。

　　根據(jù)此次審計結(jié)果，審計署提出三項建議，一是要按照“誰舉債，誰負責”的原則，區(qū)別不同情況，積極穩(wěn)妥地處理存量債務；二是要繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔保行為；三是要建立規(guī)范的舉債融資機制，實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控。這三條建議的確很好，但政府能否采納和做到，則是問題。

　　單就最后一點來講，就涉及舉債主體、舉債方式、債信評級、抵押擔保、風險預警、還款安排、違約責任等。據(jù)披露，2010年底，在31個省級政府中，7個未出臺地方政府性債務管理規(guī)定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制?？梢姡覀兊呐e債機制很不完善。

　　但現(xiàn)在，政府卻不是在完善舉債機制上下功夫，而是在“開口子”上用力。如前所述，就在清理地方融資平臺、抑制地方債務膨脹的同時，發(fā)改委在6月底發(fā)布通知，允許地方政府通過發(fā)債、借貸解決保障房建設的融資問題。

　　不錯，保障房建設是一大民生工程，其資金缺口的確很大。但問題在于如何來解決這個問題。保障房是需要地方政府花錢的，而發(fā)展房地產(chǎn)，地方政府是賺錢的，有這個矛盾在，就使地方政府不愿投資建保障房，但中央政府又下令地方政府這么做，地方政府不想掏錢，所以就要想辦法籌錢，所以發(fā)改委就給開了這么個“口子”。這實質(zhì)上是地方通過發(fā)債，來要求中央在保障房上掏錢。

　　但如何能保證這些資金用于保障房建設？如果地方政府不將其不用于保障房建設，中央政府怎么辦？這些安排都沒有。連這些安排都沒有，就輕易“放口子”，我覺得這個事情太危險了。

　　保障房的問題我過去講過，其實用不著花那么多錢，不需要每年建1000萬套，只需要政策上做出調(diào)整，承認“城中村”和小產(chǎn)權(quán)房的合法性，就可以緩解住房問題。但由于政府被強勢群體綁架，不愿這么做，所以這個問題也解決不了。政府一方面不承認市場供給廉租房的合法性，各地要改造“城中村”、取締小產(chǎn)權(quán)房，另一方面又宣布要在未來五年里蓋3600萬套保障房，這本身就是悖謬的。允許地方政府舉債搞保障房建設，反而更讓地方債務膨脹有了名正言順的理由。

　　最終的問題是責任機制問題。就算地方政府有很多的財政收入，有很多的土地出讓金，接下來的問題是，地方政府愿不愿意還債？沒有約束，沒有擔保，地方政府為什么要還錢？花別人的錢，辦自己的事情，地方政府會很高興。它們不還錢，而是把錢拿去投資，這對它們來說，也是一種理性經(jīng)濟行為。

　　過去我常說，哪個地方政府要發(fā)債，可以，先把那里的“五套班子”的個人財產(chǎn)抵押出去。你看能不能控制住地方債務泛濫問題？一旦事關(guān)個人財產(chǎn)和“烏紗帽”，我想馬上就可以控制住。所以關(guān)鍵還是責任機制的缺乏。有了責任機制，才能讓地方政府的發(fā)債變得理性起來。

　　如果不解決一系列制度性問題，一味“開口子”，只會導致地方政府債務更加泛濫。綜上所述，對于地方政府的債務問題，我們一定不要掉以輕心。

　　（注：本文僅代表發(fā)言者本人觀點。）