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張曙光:保障房或推高中國地方債_跨考網(wǎng)

最后更新時間:2011-07-22 10:28:08
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 ?。ň幷甙矗褐袊胤秸畟鶆諉栴}近來引起國內(nèi)外廣泛關(guān)注。中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員、天則經(jīng)濟研究所學術(shù)委員會主席張曙光7月19日在天則經(jīng)濟研究所主辦的一場宏觀經(jīng)濟形勢報告會上談及此問題,并回答了包括FT中文網(wǎng)在內(nèi)的媒體的提問。我們特將張曙光其發(fā)言及問答中涉及地方政府債務的部分整理成文,以饗讀者。)

  6月27日,國家審計署發(fā)布《全國地方政府性債務審計結(jié)果》。該報告顯示,截至2010年底,全國地方政府性債務余額107174.91億元,占GDP的27%。其中,政府負有償還責任的債務67109.51億元,占62.62%;政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元,占21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務16695.66億元,占15.58%。至此,中國地方政府債務第一次有了權(quán)威的官方數(shù)字。

  這一權(quán)威數(shù)字既有可信之處,又有可質(zhì)疑之處。據(jù)審計署官員介紹,今年上半年,審計署派出4.13萬名審計人員,歷時三個月,對187.36萬筆地方政府性債務逐筆、逐項進行了審計,工作深入細致,因而結(jié)果是可信的。

  但是,人民銀行發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》稱,地方融資平臺貸款近14.4萬億元。銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)是,截至2010年11月,全國地方融資平臺貸款約9.1萬億元。國外一些機構(gòu)(如穆迪評級機構(gòu))估計的數(shù)字更高。

  上述不同統(tǒng)計有概念上的差異。國家審計署審計的范圍包括地方融資平臺債務和地方政府債券,涵蓋面大于央行和銀監(jiān)會。但審計署審計的地方融資平臺為6576個,比央行統(tǒng)計的數(shù)字少了3000個。根據(jù)審計署的報告,在10.7萬億元地方政府債務中,有8.5萬億元為銀行貸款。如果把審計署未審計的地方融資平臺包括在內(nèi),并按審計署已審計單位的平均數(shù)計算,那么,地方債務有可能接近15.6萬億元,其中銀行貸款為12.37萬億元。前者超過了央行報告中所述的數(shù)字,后者接近穆迪公司的估計,即審計署的審計低估了3.5萬億元銀行貸款。

  如果將10.7萬億元的地方政府性債務,加上近三年中央政府代地方政府發(fā)行的6000億元債券、公共部門債務余額,以及公共部門的隱形負債,中國公共部門債務余額占GDP的比重約為50%左右,在60%的預警線之下。從總量上看,風險似乎可控,但從結(jié)構(gòu)上看,風險依然不小。

  大公國際近期認為,中國地方政府債務沒有太大的風險,但我認為是有風險的。主要體現(xiàn)為,第一,真實的債務數(shù)額到底有多少,我們心里“沒底”。我們沒有數(shù)據(jù),只能按照審計署提供的數(shù)據(jù)來計算。如前所述,審計署審計的地方融資平臺比央行少3000家,少了近三分之一。從這個角度來看的話,我覺得近15.6萬億元的數(shù)字也是有根據(jù)的。

  第二,中國地方債務下一步還會增加,原因就在于6月底發(fā)改委發(fā)布通知,允許地方政府通過發(fā)債來建保障房。我估計,下一步,地方政府以修建保障房的名義借債會成為一股風潮,類似的事情過去是出現(xiàn)過的。這個問題在下文中將詳述。

  第三,一些人認為地方政府債務風險不大的一個理由是,中國地方財政收入增長地很快。但是,據(jù)統(tǒng)計,2010年底,已有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率超過100%,即其綜合財力小于當期債務,處于破產(chǎn)境地。由于償債能力不足,一些地方政府開始借新還舊,甚至出現(xiàn)了逾期債務。這樣的問題,就不是靠財政收入增長所能解決的問題了。

  而且,據(jù)審計署表示:“部分地方的債務償還對土地出讓收入依賴較大,至2010年底,地方負有償還責任的債務余額中,承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元,共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府?!痹诋斍暗暮暧^調(diào)控政策下,今年地方政府的土地出讓收入不會像去年那么好。據(jù)統(tǒng)計,今年前五個月賣地收入下降了11%。如果土地財政持續(xù)惡化,地方政府有可能出現(xiàn)債務危機。

  根據(jù)此次審計結(jié)果,審計署提出三項建議,一是要按照“誰舉債,誰負責”的原則,區(qū)別不同情況,積極穩(wěn)妥地處理存量債務;二是要繼續(xù)推進融資平臺公司的清理規(guī)范,堅決制止地方政府違規(guī)擔保行為;三是要建立規(guī)范的舉債融資機制,實施全口徑監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控。這三條建議的確很好,但政府能否采納和做到,則是問題。

  單就最后一點來講,就涉及舉債主體、舉債方式、債信評級、抵押擔保、風險預警、還款安排、違約責任等。據(jù)披露,2010年底,在31個省級政府中,7個未出臺地方政府性債務管理規(guī)定,8個未明確債務歸口管理部門,14個未建立政府性債務還貸準備金制度,24個未建立風險預警和控制機制??梢姡覀兊呐e債機制很不完善。

  但現(xiàn)在,政府卻不是在完善舉債機制上下功夫,而是在“開口子”上用力。如前所述,就在清理地方融資平臺、抑制地方債務膨脹的同時,發(fā)改委在6月底發(fā)布通知,允許地方政府通過發(fā)債、借貸解決保障房建設的融資問題。

  不錯,保障房建設是一大民生工程,其資金缺口的確很大。但問題在于如何來解決這個問題。保障房是需要地方政府花錢的,而發(fā)展房地產(chǎn),地方政府是賺錢的,有這個矛盾在,就使地方政府不愿投資建保障房,但中央政府又下令地方政府這么做,地方政府不想掏錢,所以就要想辦法籌錢,所以發(fā)改委就給開了這么個“口子”。這實質(zhì)上是地方通過發(fā)債,來要求中央在保障房上掏錢。

  但如何能保證這些資金用于保障房建設?如果地方政府不將其不用于保障房建設,中央政府怎么辦?這些安排都沒有。連這些安排都沒有,就輕易“放口子”,我覺得這個事情太危險了。

  保障房的問題我過去講過,其實用不著花那么多錢,不需要每年建1000萬套,只需要政策上做出調(diào)整,承認“城中村”和小產(chǎn)權(quán)房的合法性,就可以緩解住房問題。但由于政府被強勢群體綁架,不愿這么做,所以這個問題也解決不了。政府一方面不承認市場供給廉租房的合法性,各地要改造“城中村”、取締小產(chǎn)權(quán)房,另一方面又宣布要在未來五年里蓋3600萬套保障房,這本身就是悖謬的。允許地方政府舉債搞保障房建設,反而更讓地方債務膨脹有了名正言順的理由。

  最終的問題是責任機制問題。就算地方政府有很多的財政收入,有很多的土地出讓金,接下來的問題是,地方政府愿不愿意還債?沒有約束,沒有擔保,地方政府為什么要還錢?花別人的錢,辦自己的事情,地方政府會很高興。它們不還錢,而是把錢拿去投資,這對它們來說,也是一種理性經(jīng)濟行為。

  過去我常說,哪個地方政府要發(fā)債,可以,先把那里的“五套班子”的個人財產(chǎn)抵押出去。你看能不能控制住地方債務泛濫問題?一旦事關(guān)個人財產(chǎn)和“烏紗帽”,我想馬上就可以控制住。所以關(guān)鍵還是責任機制的缺乏。有了責任機制,才能讓地方政府的發(fā)債變得理性起來。

  如果不解決一系列制度性問題,一味“開口子”,只會導致地方政府債務更加泛濫。綜上所述,對于地方政府的債務問題,我們一定不要掉以輕心。

  (注:本文僅代表發(fā)言者本人觀點。)

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