十八屆三中全會解讀:增長模式轉(zhuǎn)型需要改革土地制度_跨考網(wǎng)
土地制度改革的思路概括為:擴大土地供應,國有延長年期,賦予近似產(chǎn)權(quán),土地平等入市,征收以稅代金,規(guī)劃調(diào)節(jié)管理。未來徹底進行土地制度改革的局面將轉(zhuǎn)變?yōu)椋盒纬筛偁幮缘耐恋毓袌?,降低地價;抑制房屋投機需求,平抑房價;形成未來政府永不枯竭和可持續(xù)的地方財政,防止地方政府圈地囤地、浪費使用土地,并防止通過土地財政擴張濫用土地;防止現(xiàn)行土地及房屋等財產(chǎn)、財政制度形成的兩極分化。
未來推進中國經(jīng)濟增長的重要動力之一,來自于城市化進程。最近一些學者的改革方案,專注于戶籍制度的改革。雖然這非常重要,但是中國城市化與日本、韓國、中國臺灣相比,存在兩個重要區(qū)別:一是日本、韓國、中國臺灣城市化進程中,人民群眾創(chuàng)業(yè)活躍、失業(yè)率低,而中國大陸創(chuàng)業(yè)不活躍,實際失業(yè)率高;二是日本、韓國、中國臺灣城市化進程中,農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)明晰,農(nóng)民及其進城的農(nóng)民從土地財產(chǎn)上分享了發(fā)展帶來的利益,成為其創(chuàng)業(yè)資本、購買城市中住房和其他消費的能力,而中國大陸農(nóng)民在城市化進程中沒有從土地財富的再分配中分享發(fā)展帶來的利益,形成創(chuàng)業(yè)資本缺乏、無法贖買城市住宅和消費能力較低的狀況。土地制度對于經(jīng)濟增長的內(nèi)在關(guān)系在于:在土地實物不斷再分配過程中,其利益分配的流向,對于經(jīng)濟良性增長的推動和拉動力如何。從目前的土地制度看,土地強制低價征用,與日本、韓國、中國臺灣的城市化過程相比,從土地再分配過程中形成的相應利益沒有留給農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和消費;推高房價,又剝奪了一部分城市居民的創(chuàng)業(yè)和消費能力;而由于房價上漲形成財富積累的城市房東居民,則是食利階級,并且其收入的邊際消費率很低;行政寡頭壟斷高價賣地,使巨額的國民收入流入和集中在政府手中,形成腐敗叢生、效率低下的投資建設、公務支出,甚至是三公消費。以上情形致使經(jīng)濟增長過程中,投資與消費的比例失調(diào),政府消費和民間消費失衡,增長沒有居民創(chuàng)業(yè)小微資本的推動,民間消費拉動增長的力量也就很弱。
具體來說,其問題在于:(1)地方政府將屬于農(nóng)民的土地,低價強制不平等征用,高價倒賣,世代以土地為生的農(nóng)民,沒有從土地的城市化中獲得應有的利益,財富被轉(zhuǎn)移集中到城市,相比日本、韓國、中國臺灣農(nóng)民富裕起來了的城市化,是中國20世紀80年代中期以后城鄉(xiāng)發(fā)展和收入差距持續(xù)擴大的最重要原因。(2)越來越高的土地出讓金,推高房價,使許多城市居民背上沉重的貸款,成了房奴,或者望房興嘆,只能租房,成為收入40%要由房東盤剝的租客;多套房者由于房價上漲而積累了大量財富,形成新型城市中的房東與租客兩個階級。(3)地方財政越來越依賴于土地倒賣,實際上是從農(nóng)民和許多剛買房的居民手中積累收入,而大量的具有房產(chǎn)財富的居民卻不交稅,是典型的向窮人收稅,而不向富人征稅;從國民收入分配講,政府通過土地的強制低價征收和高價倒賣集中了大量的收入,使GDP居民分配獲得的比例下降,居民創(chuàng)業(yè)資本來源和消費能力都因此而受到嚴重影響。(4)由于地方政府收入的80%來自于倒賣土地和辦開發(fā)區(qū),而不是來自銷售(銷售稅)和居住(房產(chǎn)稅),政府熱衷于擴城賣地招商,空城越來越多,土地浪費日益嚴重。土地成為了地方政府的鴉片,一天不賣土地,地方政府一天難以維持。并且,因征地拆遷而引發(fā)的地方政府與群眾的沖突此起彼伏,甚至發(fā)生了許多以生命進行的抗爭??梢?,土地制度必須進行徹底改革。
那么,怎樣改革中國的土地和房屋制度呢?
第一,在嚴格保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展節(jié)水技術(shù)、確立農(nóng)民土地和宅地產(chǎn)權(quán)、防止假冒改造的前提和制度安排下,改造鹽堿沙漠灘涂低丘緩坡等未利用土地,正視人口城市化和村莊衰落的客觀趨勢,整治村莊用地,跳出18億紅線思維來考慮和解決問題,擴大土地供給來源。
第二,廢除政府賣地的格局,取消土地的行政“招拍掛”。所有土地,不管是法人擁有還是自然人擁有的土地使用權(quán),都平等地進入農(nóng)地、建設用地等各類交易市場,改變土地供應的行政寡頭壟斷格局,平等入市。我們堅決不能走土地私有化這條路,但要創(chuàng)新土地使用權(quán)和財產(chǎn)權(quán),實現(xiàn)土地資源的市場配置方式。
第三,為了便于土地制度改革的推進,鑒于農(nóng)村村委會不是一級經(jīng)濟實體組織,以及農(nóng)村大量土地實際上是村長所有并進行租賣,包括縣鄉(xiāng)強制行政收取農(nóng)村集體土地等問題,應當取消和廢止農(nóng)村土地集體所有制,全部農(nóng)村土地改為國有制,同時延長土地使用權(quán),林地、耕地、改造過的沙漠鹽堿灘涂地,其使用權(quán)定為1000年;農(nóng)民宅基地、居民住宅用地為500年;工商金融等企業(yè)及社團法人用地為300年,形成近似土地財產(chǎn)權(quán)。
第四,對上述土地的長期使用年期進行確權(quán)發(fā)證,國有土地年期在法律上均視為一種近似財產(chǎn)物權(quán),有繼承、交易、抵押、入股、出租等所有財產(chǎn)的物權(quán)屬性。
第五,廢除土地出讓金制度,以及取消在土地開發(fā)和商品住宅方面的各種費項,合并一些稅項,改為征收土地房屋交易增值稅和房地產(chǎn)稅。對因賣地而一夜暴富的,征收累進的交易稅和對個人所得稅進行調(diào)節(jié)。
第六,政府宏觀調(diào)控和規(guī)劃管理,對于土地用途仍然要有嚴格的規(guī)劃管理,包括國土利用規(guī)劃,以及村鎮(zhèn)建設規(guī)劃,以及城市和城鎮(zhèn)內(nèi)土地的功能用途規(guī)劃;對土地供需規(guī)模,中央政府用貸款窗口指導、利率和稅收等手段進行調(diào)節(jié)。
總之,土地制度改革的思路概括為:擴大土地供應,國有延長年期,賦予近似產(chǎn)權(quán),土地平等入市,征收以稅代金,規(guī)劃調(diào)節(jié)管理。未來徹底進行土地制度改革的局面將轉(zhuǎn)變?yōu)椋盒纬筛偁幮缘耐恋毓袌?,降低地價;抑制房屋投機需求,平抑房價;形成未來政府永不枯竭和可持續(xù)的地方財政,防止地方政府圈地囤地、浪費使用土地,并防止通過土地財政擴張濫用土地;防止現(xiàn)行土地及房屋等財產(chǎn)、財政制度形成的兩極分化。使農(nóng)民的土地財產(chǎn)化,能變現(xiàn)為在城市里創(chuàng)業(yè)的資本。避免城市居民無家可歸,流落街頭,防止企業(yè)再交出讓金而倒閉引起大規(guī)模失業(yè),避免社會矛盾激化。并且,由于城鄉(xiāng)居民能從土地城市化的再配置過程中獲得利益,政府向低收入人群讓出利益,使他們的創(chuàng)業(yè)資本、購買能力等增強,形成國民經(jīng)濟新一輪增長的推動和拉動力。
(作者系中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長)
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